社会政策|徐道稳:新发展阶段社会工作人才队伍建设基本原则和主要任务

基于新发展阶段对社会工作的新要求，文章提出社会工作人才队伍建设要坚持党管人才、改革创新、均衡发展、育用结合的原则，着力完成以下主要任务：改革人才培养评价机制，促进社会工作人才队伍增量提质；创新社会工作管理体制，释放社会工作专业优势；大力推进乡镇街道社工站建设，将社工站做实做专做强；加强职业保障制度建设，提升社会工作职业声望；强化社会工作资源供给，鼓励社工机构在专业领域深耕细作。

新发展阶段；社会工作；人才队伍建设

（四）坚持育用结合原则

经过十几年的发展，我国社会工作人才队伍建设取得巨大成就。至 2022 年底，全国社会工作人才总量达到 160 余万人，其中取得社会工作者职业资格证书的有 92.9 万人（持证人员）。在持证人员中，助理社会工作师 72.4 万人、社会工作师 20.5 万人、高级社会工作师 397 人，形成了初中高级相衔接的社会工作人才梯队。社会工作人才总量占全国总人口的 1.1‰，这个比例虽然比发达国家低，但是按照目前的增长速度，到“十四五”末基本能达到发达国家平均水平。

问题是这么多的社会工作人才有多少从事社会工作行业呢？如前所述，“十三五”末，全国社会工作岗位约 44 万个，随着乡镇（街道）社工站建设的推进，社会工作岗位稳步增加，至 2022 年底，估计社工岗位总数在 50 万个左右，占社会工作人才总量的 31.2%。从社工岗位的持证情况看，东部地区的持证率在 50% 左右，中西部地区多数达不到 50%。因此，乐观地估计 50 万社工岗位中持证人员最多只有25万，占全国持证人员总数的26.9%。综上，无论是社会工作人才还是持证人员中，从事社会工作职业的只有30%左右，换言之，约七成的社会工作人才或持证人员不从事社会工作，这显然是社会工作人才的巨大浪费。因此，在新发展阶段，社会工作人才队伍建设必须坚持育用结合的原则，着力解决人才培养和使用脱节的问题。

在中国式现代化的新征程中，社会工作必须回应经济和社会发展的新要求，秉持专业理念，扮演积极角色，发挥更加积极的功能 。社会工作如何回应中国式现代化的新要求呢？本文认为，新发展阶段社会工作人才队伍建设需要完成下面几项主要任务方能适应新的要求、发挥专业优势。

（一）改革人才培养和评价机制，促进社会工作人才队伍增量提质

壮大人才队伍、提高人才素质是社会工作人才队伍建设的首要任务。过去十几年，我们采取教育和培训相结合顺利完成了社会工作人才规划目标。在新发展阶段，社会工作人才队伍既需要量的增加更需要质的提升。为此，必须改革现有的人才培养模式。

首先，社会工作教育要以新文科建设为契机实现四个转变。一是从西方价值向中国伦理转变。我国的社会结构和文化传统与西方差异很大，发展社会工作当然需要吸收西方社会工作专业价值，但是也需要运用文化敏感性理论建构中国特色社会工作伦理。二是从课堂教学向实践教学转变。要改变满堂灌的教学方式，采用“高校 + 机构”“校内教师 + 实务导师”的教学模式，强化课堂和实务的衔接。三是从课本教学向实验教学的转变。采用“线上实验室 + 线下实验室”的实验教学模式，充分发挥实验室的功能，增加社会工作教学的生动性和实践性。四是从重视微观社会工作向微观宏观社会工作并重转变。在重视临床化教学的同时，也要重视政策倡导和政策实践等宏观社会工作方法，以推动社会变革、促进社会进步。

其次，社会工作职业水平评价要以中央社会工作部成立为契机进行两项改革。一是改革现行的职业水平评价制度。改革的要点是适当降低老少边穷地区社会工作职业水平评价考试分数线。这一改革在有的地方已经有探索。例如，2019 年广西壮族自治区就探索社会工作人才“定向评价、定向使用”制度。即对县级以下单位工作人员参加全国社会工作职业资格考试，划定自治区的合格标准，颁发自治区社会工作职业资格证书，仅限县以下单位使用，与普通职业资格证书（非定向）享受同等待遇。二是探索社会工作职业资格认证制度。职业资格认证与职业水平评价不同。前者是行业组织或大型企业对申请者某一领域的职业能力进行认可和证明，后者是国家对申请者的职业水平进行评价和证明。职业资格认证是职业水平评价的有益补充，也是发挥行业组织自我管理、自我服务优势的有效途径。

（二）创新社会工作管理体制，释放社会工作专业优势

2020 年 2 月 23 日，习近平总书记《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》提出“要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务”。那么，什么是社会工作专业优势呢？王思斌认为，社会工作的专业优势体现在理念、方法和实践上，具体表现为：为民为国的职业情怀、深入基层的工作作风、科学灵活的工作方法、人境共变的过程目标、能力为本的发展理念、持续改进的成效评价 。本文认为，社会工作专业优势是指社会工作专业区别于其他专业或非专业领域在理论和方法上的独特性，以及这些理论和方法在实践中可能发挥的作用或展现出来的长处，体现在社会工作服务的社会关怀和行动特质上。上述关于社会工作专业优势的观点只是理论上的探讨，实践中经常有人质疑社会工作服务的专业性。为什么实践和理论有较大的反差呢？原因可能很多，但是僵化的管理体制是制约社会工作专业优势发挥的重要原因之一。

多年来，我国社会工作人才队伍建设在实践中逐步形成了“组织部门牵头抓总，民政部门具体负责，相关部门相互配合，社会力量广泛参与”的工作格局，在政府购买服务背景下形成了行政化的多头管理体制。这种体制的显著特点是各个部门都把社会工作者当作“人手”使用，而不是当作“专业人员”使用。专业的人不干专业的事，如何体现专业优势呢？因此，要发挥社会工作的专业优势就必须要改变行政化的多头管理体制。中央社会工作部的建立为创新社会工作管理体制提供了契机。组建中央社会工作部标志着社会工作正式进入党委工作序列、成为党委的主要工作之一，使党委领导社会工作事业有了切实的抓手，从而有利于形成党委领导、政府主导、行业自律的社会工作管理体制。具体而言，就是在中央社会工作部的领导下，政府主管部门依法监管和行业组织自我管理相结合。在这个体制中，发展社会工作不是减少行政成本、提高行政效率的手段，社会工作的专业性和自主性受到应有的尊重。

（三）大力推进乡镇街道社工站建设，将社工站做实做专做强

为了落实《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020 年）》“在国家扶贫开发工作重点县培育发展 200 个农村社会工作服务站”的要求，民政部于 2013 年发布《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区社会工作专业人才支持计划实施方案》（简称社工人才“三区”计划）。“三区”计划孕育了乡镇街道社工站的雏形，后来广东省的“双百计划”和湖南省的“禾计划”为民政部在全国推进乡镇街道社工站建设奠定了基础、提供了示范。三年来，乡镇街道社工站建设取得了长足发展。据统计，截至2022 年 6 月底，全国已建成乡镇街道社工站 2.1 万多个，驻站社会工作者 5.3 万余名，7 个省份实现了乡镇街道社工站全覆盖，17 个省份覆盖率已超过 50%，全国覆盖率达56%。实证研究表明，乡镇街道社工站能够帮助解决农民面临的困境和问题，提高农村社区治理效能，有效地促进了乡村振兴 。

然而，乡镇街道社工站建设也存在不少问题，如政社关系错位、服务能力不足、乡土性服务悬浮、专业化程度较低等 。有学者提出了“坚持和加强党的领导，坚持专业化发展方向、本地化发展思路”的建议 。本文认同这一发展思路，同时认为就具体工作而言，做实做专做强是新发展阶段推进乡镇街道社工站建设的三部曲。“做实”的含义有二。一是尽快实现乡镇街道社工站在全国范围内全覆盖；二是充实社工站服务岗位。现有的社工站还存在“有牌子无人员、有人员无服务、有服务不专业”的现象。“做实”就是要解决没有牌子或者有牌子无人员、有人员无服务的问题。“做专”要解决有服务不专业的问题。“做专”的关键是以多种形式吸引社会工作专业人才留在社工站工作。“做强”是指社工站在民生保障和社会治理中发挥了重要作用、体现了专业效能，社会工作者成为党和政府在基层治理中的得力助手、人民群众特别是困难群体民生保障的服务能手。

（四）加强职业保障制度建设，提升社会工作职业声望

职业保障制度是一个行业健康发展的重要保证，是影响职业声望的决定性因素之一。2016 年，民政部等 12 部门印发《关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的意见》后，社会工作职业保障开始受到关注。本文基于北大法宝的搜索发现，2016 年前后，全国有 18 个省份印发了 20 个有关社会工作人才激励的文件，对提高社工待遇、稳定社工队伍起了一定的作用，但是社工行业的现实状况仍然不容乐观。本文基于实地调研发现，社工工资普遍低于当地社会平均工资，而且时有拖欠现象，这种状况一方面排斥了优秀人才进入社工行业，另一方面也加剧了社工行业人才的流失。许多社工机构人才流动过于频繁，有的流动率超过50%，严重影响了正常的服务秩序。

中央和地方虽然出台了不少社会工作人才激励政策，但是政策效果差强人意，究其原因至少有二。一是政策本身缺乏科学性。现行人才激励政策主要针对优秀人才，而且呈现碎片化、临时性、低水平等特征，对大多数社工激励作用非常有限。二是政策效力等级低而且缺乏明晰性。多部门联合发布的文件效力等级不高，而且内容多是原则性规定，在执行过程中容易打折扣。在新发展阶段，社会工作职业保障政策需要增强政策的权威性、明晰性和可执行性。实际上，有的发达城市已经做了有益的探索。例如，浙江省推行专职社工“四岗十一级”薪酬体系，确保社工平均工资水平不低于上年度全社会单位就业人员年平均工资的 1.2 倍。深圳在社工行业实行“四级十档”薪酬制度，全行业月平均工资与当年在岗职工平均工资基本持平。中央社会工作部成立后将统筹制定社会工作政策。可以预见，职业保障政策的权威性、规范性、统一性和普惠性将明显增强，社会工作职业保障和职业声望将得到改善。

（五）强化社会工作资源供给，鼓励社工机构在专业领域深耕细作

各地开展社会工作服务的经费来源大体有三，即财政预算、财政专项资金和福彩公益金，其中多数地方使用财政专项资金和福彩公益金。财政专项资金专款专用，用于社会工作面临合规风险；福彩公益金使用程序繁琐，容易导致资金拨付延迟。总之，这两项资金来源不具有可持续性，难以满足社会工作的服务需求。中央社会工作部的建立有利于强化社会工作的资源供给。从横向看，将社会工作职责统一归口于党委社会工作部，有利于超越部门之间的关系，增强社会工作的资源统筹能力。从纵向看，省、市、县三级党委组建社会工作部门，形成上下畅通的部门体系，将大大提高社会工作政策的动员力和执行力。此外，设立中央社会工作部也有利于动员和吸纳社会力量、慈善资源支持社会工作事业发展，形成“党委领导、政府主导、社会参与、专业支撑”的大社会工作格局。

社会工作资金来源无论是什么性质，其运作方式多是政府购买服务方式。目前，政府购买社会工作服务与政府购买商业化服务在法律适用和购买程序上是没有区别的，但是福利性服务比商业化服务更需要服务提供者和服务对象之间持续的关系维护。换言之，福利性服务客观上要求政府长期购买第三方机构的长期服务。如果频繁地更换服务机构，既不利于服务机构在专业上的深耕细作，也对服务对象的服务体验产生不利影响。基于福利性服务与商业化服务的区别，有学者提出了公共服务外包的三个条件，即适度竞争的公共服务市场、高度协同的整体治理结构和公众导向的外包设计 。目前社工服务市场化、碎片化以及服务供给与需求脱节的问题很大程度与这三个条件不完全具备有关。因此，政府需要实施长期购买服务战略，改革政府购买公共服务制度，并配之以政府预算改革、政府职能改革和基层民主改革，为有效的公共服务外包创造条件。

本文仅聚焦新发展阶段社会工作人才队伍建设的基本原则和主要任务。实际上，新发展阶段社会工作人才队伍建设需要研究的问题很多。从短期看，组建中央社会工作部对社会工作事业的全面影响很值得研究。组建中央社会工作部是发展中国特色社会工作事业的关键一环，有利于促进社会工作管理体制、服务体制、职业保障体制和资源供给体制的改革和创新，对社会工作的学科体系、学术体系和话语体系也将产生深远的影响。从长期看，互联网、大数据和人工智能等数字技术对社会工作的影响也是社会工作学界面临的重要课题。社会工作数字化或数字社会工作是大势所趋。一方面，数字技术将重塑社会工作服务流程、创新社会工作服务方法、优化社会工作管理和评估；另一方面，数字技术发展过程中出现的数字鸿沟、数字侵害和算法控制等新问题将拓展社会工作服务领域，有利于开辟社会工作的新境界。总之，社会工作发展的宏观环境已经发生了重大变化，社会工作专业和职业的内在矛盾也日益突出，社会工作人才队伍建设必须推出新政策、实施新举措才能抓住重大战略机遇、回应面临的严峻挑战。

*参考文献略。